როგორ გავხადოთ სკოლების დაფინანსება არადისკრიმინაციული

EDU.ARIS.GE-ს რუბრიკის „თავისუფალი ტრიბუნა“ დღევანდელი (22/10/2020) წერილის ავტორი გახლავთ პედაგოგი, ისტორიკოსი, დათო ფერაძე ის სკოლების დაფინანსების საკითხზე საუბრობს.

კანონი ზოგადი განათლების შესახებ გვეუბნება, რომ:

ზოგადი განათლების მიღებას სახელმწიფო ვაუჩერული სისტემით აფინანსებს. ის განმარტავს, რომ ვაუჩერი არის ფინანსური ინსტრუმენტი, რომელიც განკუთვნილია მოსწავლის მიერ ზოგადი განათლების მიღების დასაფინანსებლად. კანონის მესამე თავის 22-ე მუხლის 2 და 3 პუნქტები კიდევ უფრო აზუსტებს, რომ ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებაში სწავლებას ერთ მოსწავლეზე გათვლილი ფინანსური ნორმატივის შესაბამისი ვაუჩერით აფინანსებს სახელმწიფო. რას ნიშნავს ეს? იმას, რომ ყველა ის მომსახურეობითი პაკეტი (სწავლება, უსაფრთხოება, ინვენტარი, სისუფთავე, წესრიგი და ა.შ.), რაც მოსწავლის სწავლებას ემსახურება, დამოკიდებულია სწორედ ამ ვაუჩერზე. და რადგან კანონი ცალსახად განსაზღვრავს ამას, შესაბამისად, ყველა დანარჩენი ნორმატიული აქტი უნდა გამომდინარეობდეს სწორედ მისგან, ამ კანონიდან.

დადგენილი ნორმატიული აქტები კანონს ეწინააღმდეგება.

ის გამოცემული აქვს საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრს: ბრძანება (125/ნ) საჯარო სკოლების მასწავლებელთა შრომის ანაზღაურების მინიმალური ოდენობისა და პირობების დადგენის თაობაზე. მასწავლებლების სახელფასო ანაზღაურების დეტალებს, სწორედ ეს ნორმატიული აქტი არეგულირებს, მაგრამ მთელი რიგი რეგულაციები სცდება ზოგადი განათლების კანონის მოთხოვნებს. ბრძანების მიხედვით განსაზღვრული არის მასწავლებლის ე.წ. საბაზო ხელფასი. საბაზო ხელფასი გაიცემა სწორედ მოსწავლის ვაუჩერიდან. ვინც ეს ნიუანსი არ იცის, მარტივად, რომ ვთქვათ, ის ასე გამოიყურება: სახელმწიფომ მოსწავლეზე გამოყო, დავუშვათ 500 ლარის ოდენობის თანხა. მოსწავლე ამ ფულს მხოლოდ სწავლაში იყენებს და რომელ სკოლაშიც მივა, ეს თანხა იმ სკოლის ანგარიშზე ჯდება. შესაბამისად, რამდენი მოსწავლეც ჰყავს სკოლას, იმდენი ფინანსურ ვაუჩერს მიიღებს ის და ამ ერთობლივი ვაუჩერით აფინანსებს პედაგოგის მხოლოდ საბაზო ხელფასს.

ზოგადი განათლების კანონიდან გამომდინარე სწორედ ამას ჰქვია პირობითად დაფინანსების ვაუჩერული სისტემა. როგორც ვიცით ის ამოქმედდა ნაციონალთა ხელისუფლების დროს, მაგრამ შემდეგ მასში ზოგადი განათლების კანონის გვერდის ავლით შევიდა ცვლილებები და გარდა ვაუჩერული დაფინანსებისა სკოლას სხვა დამატებით თანხასაც ურიცხავს ხელისუფლებას. მაგრამ, სკოლებისთვის დამატებით საჭიროების დაფინანსება გარკვეულ შერჩევითობაზე დამოკიდებული, რომელზე საუბარიც ახლა დროს წაგვართმევს. გამოდის, რომ კანონში წერია – ძალაშია დაფინანსების ვაუჩერული სისტემაო, მაგრამ რეალობაში გვაქვს დაფინანსების „დუალური სისტემა“. აი, ეს ეწინააღმდეგება კანონს.

თითქოს არაფერია გასაკვირი იმაში, თუ სკოლას ვაუჩერის გარდა დამატებითი ფინანსები გადაეცემა, მაგრამ, საინტერესოა, რომ ამ დამატებითი დაფინანსების ერთ-ერთი ობიექტიც პედაგოგთა შრომაა. ეს გახლავთ ე.წ. სასტატუსო დანამატი, რომელიც ვაუჩერზე არაა დამოკიდებული. ანუ, მასწავლებლის საბაზო ხელფასი ფინანსდება ვაუჩერიდან, სტატუსის დანამატებს კი გასცემს უშუალოდ მთავრობა იმის მიხედვით, თუ რა რაოდენობის უფროსი, წამყვანი ან მენტორი მასწავლებელი ჰყავს სკოლას.

ოფიციალურად ეს „დუალიზმი“ ასე შეიძლება განიმარტოს: როგორც ჩანს, სამინისტრომ კანონის გვერდის ავლით რეგულაციების დისკრეცია თანხების დაზოგვის მიზნით გადაწყვიტა. თუმცა თანხების დაზოგვას რა მიზანი აქვს, ეს სხვა საუბრის თემაა.

ხარვეზის გასწორების რეკომენდაცია: დაფინანსების ცენტრიდანულობა (პროგრამული, სასტატუსო) მთლიანად უნდა გაუქმდეს, ეს თანხა უნდა დაემატოს ვაუჩერს, რითაც კანონით გათვალისწინებული ფინანსური ინსტრუმენტის მოცულობა გაიზარდება და ხელფასიან-დანამატიანად მხოლოდ ვაუჩერიდან დაფინანსდება პედაგოგი. თუ როგორ, უფრო კონკრეტულად ქვემოთ „გავშლით“, როდესაც პედაგოგთა ანაზღაურების სისტემაზე გადავალთ.

კანონსაწინააღმდეგო ე.წ. ფინანსური ხვრელებისთვის

მეორე სერიოზული შესაძლებლობა გამოჩნდა მთავრობის 2015 წლის დადგენილებაში, რომლითაც მოხდა ერთ მოსწავლეზე გათვლილი ფინანსური ნორმატივისა და მისი შესაბამისი სტანდარტული ვაუჩერის ოდენობის დიფერენციაცია. ამ დიფერნციაცით დარღვეულია საქართველოს კონსტიტუციით გათვალისწინებული თანასწორობის (მუხლი 11) და განათლების (მუხლი 27) უფლებები; ზოგადი განათლების კანონით გათვალისწინებული ზოგადი განათლების ხელმისაწვდომობის (მუხლი 7.) და ზოგადი განათლების მიღების (მუხლი 9-1,2) უფლებები. რას გულისხმობს ეს დიფერენციაცია და რატომ დაირღვა ხსენებული უფლებები?

2015 წლის აღნიშნული დადგენილებით შემოიღეს კოეფიციენტი, რომლითაც სტანდარტული ვაუჩერის ოდენობა სხვადასხვანაირი გახდა ქართული, არაქართული და მაღალმთიან რეგიონში მდებარე სკოლებისთვის. მაგრამ, ამაში პოზიტირობაც შეიძლება დავინახოთ, რომ არა უფრო მეტი დიფერენციაცია, რომელიც დამოკიდებულია იმაზე, თუ რომელ კლასში სწავლობს მოსწავლე. ანუ, პირველიდან მერვე კლასამდე მოსწავლე სხვა ოდენობით ფინანსდება, ხოლო, მერვედან მეთორმეტე კლასელი – გაზრდილი ოდენობით. აქაც შეგვიძლია მოვუძებნოთ გამართლება კანონთან წინააღმდეგობას. კერძოდ, ის, რომ დაბალ კლასებში უფრო ცოტა საგნებს სწავლობენ, ვიდრე – მაღალ კლასებში (თუმცა, ცოტა საგანი სულაც არ ნიშნავს მომსახურების შემცირებულ პაკეტს), მაგრამ, ყოველგვარ ლოგიკას ცდება ვაუჩერის ოდენობის მერყეობა საჯარო სკოლის მოსწავლეთა საერთო რაოდენობის მიხედვით:

ავიღოთ სტანდარტული მაგალითი არამაღალმთიანი, ანუ ბარის ქართულენოვანი საჯარო სკოლების მაგლითზე: თუ ამ სკოლაში პირველიდან მერვე კლასის ჩათვლით სწავლობს 170-დან 205-მდე მოსწავლე, თითო მოსწავლის ვაუჩერი შეადგენს – 684 ლარს, 206-დან 299 მოსწავლის ჩათვლით – 504 ლარი, 300-დან 530 მოსწავლის ჩათვლით – 501 ლარი, 531-დან 735 მოსწავლის ჩათვლით – 489 ლარი, 736-დან 1269 მოსწავლის ჩათვლით – 480 ლარი, და ბოლოს – მოსწავლეების რაოდენობა თუ აღემატება 1269 მოსწავლეს – 474 ლარი(?!) ეს მხოლოდ ერთი მაგალითია. მეცხრედან მეთორმეტე კლასის ჩათვლით სხვაგვარი დიფერენციაციაა. ასევე სხვაგვარი ოდენობაა არაქართულენოვან და მაღალმთიან ზონებში. კარგად შესამჩნევია, რომ მრავალკონტიგენტიან სკოლებში მოსწავლეთა ვაუჩერის ოდენობა იკლებს მოსწავლეთა საერთო რაოდენობის ზრდასთან ერთად. რაც ამგვარ სკოლებს აიძულებს ჰქონდეთ მცირე რაოდენობის პარალელური, მაგრამ მრავალმოსწავლიანი კლასები და რაც, ცხადია, აისახება საბოლოო შედეგებზე, ხოლო მოსწავლეთა უფლებები, რომელიც ზემოთ ვახსენეთ ირღვევა.

თუ მოსწავლე გადაწყვეტს ე.წ. კერძო სკოლაში სწავლას, კიდევ უფრო დისკრიმინაციულ შემთხვევასთან გვაქვს საქმე. თუ საჯარო სკოლის შემთხვევაში დიფერენცირებული დაფინანსების გამო ყველაზე დაბალი ვაუჩერი შეადგენს 588 ლარს, კერძო სკოლის მოსწავლეს სახელმწიფო აძლევს 300 ლარს. იმის გასაგებად, თუ რატომაა ეს მიდგომა დისკრიმინაციული, კანონმდებლობის ცოდნა სულაც არაა საჭირო, მაგრამ, მაინც გავიხსენოთ საქართველოს კონსტიტუციისა და ზოგადი განათლების შესახებ კანონების ის მუხლები, რომელიც უკვე მოვიხმე: საქართველოს კონსტიტუცია (მუხლები 11, 27) და კანონი ზოგადი განათლების შესახებ (მუხლები 7, 9 -1,2.). აქაც, როგორც ჩანს, სახელმწიფოს, და სხვათა შორის, ზოგიერთ პოლიტიკურ პარტიად წოდებულ სუბიექტებსაც ასეთი არგუმენტი აქვთ: რადგან მოსწავლე გადაწყვეტს, რომ კერძო სკოლაში ისწავლოს, ის რატომ უნდა დააფინანსოს სახელმწიფომ. მაგრამ ეს მიდგომა არათუ ამართლებს, არამედ უფრო აძლიერებს კანონდარღვევას, რადგან მოსწავლეს ართმევს უფლებას – თავად აირჩიოს სასურველი სასწავლებელი სტანდარტული ვაუჩერით და სურვილის შემთხვევაში გადაიხადოს დამატებითი მომსახურების პაკეტშიც.

რაც მთავარია, დაფინასების დიფერენცირებული მიდგომა არანაირ კავშირში არაა თანხების დაზოგვასთან. როდესაც პარალამენტი სახელმწიფო ბიუჯეტს იღებს, განათლებისთვის გამოყოფილ „ფინანსურ კვოტაში“, შეუძლებელია მან გაითვალისწინოს ამგვარი დიფერენციაცია. შეუძლებელია, საკანონმდებლო ორგანომ განსაზღვროს, საბიუჯეტო წლის განმავლობაში, როგორი იქნება მოსწავლეთა მობილობა, საჯაროდან კერძოში და მცირეკონტიგენტიანიდან – მრავალკონტიგენტიან სკოლებში გადასვლის (და პირიქით) დინამიკა. პარლამენტი ამ ფაქტორების გაუთვალისწინებლად იღებს ერთიან ბიუჯეტს.

ამ კანონსაწინააღმდეგო ნორმატივის გასწორება

ეს ძალიან მარტივია – საჯარო თუ კერძო სკოლის ყველა მოსწავლეთა ვაუჩერი უნდა იყოს სატანდარტულად თანაბარი.

 როგორ უნდა ანაზღაურდეს სასტატუსო დანამატი

„დუალიზმის მოხსნისა“ და მხოლოდ ვაუჩერული დაფინანსები შემთხვევაში, ე.წ. სასტატუსო დანამატების ძირითად ხელფასზე მიბმა გაადვილდება, თუ მასწავლებლის მიერ მოპოვებულ თითოეულ კრედიტს მივანიჭებთ შესაბამის კოეფიციენტს. ამ გზით ყველანაირი საათობრივი დატვირთვაც ანაზღაურებადი გახდება და უფრო მეტი – ყოველი კრედიტქულა, მიუხედავად იმისა, რა სტატუსი აქვს მასწავლებელს ასევე ანაზღაურებადი შეიძლება გავხადოთ. მაგალითად, ამ ეტაპზე არსებობს განათლების დონეების, აკადემიური ხარისხის და სამუშაო სტაჟის კოეფიციენტები (მაგ: დოქტორისა და მასთან გათანაბრებული აკადემიური ხარისხის კოეფიციენტია – 1,2), რომლითაც გამოითვლება კონკრეტული პედაგოგის სახელფასო ანაზღაურება. მაგალითისთვის, თუ პედაგოგის თითოეული კრედიტქულისთვის ავიღებთ საშუალოდ 0,05 კოეფიციენტს, მაშინ ანაზღაურების არსებული სისტემის მიხედვით თითოეული კრედიტქულაზე თვიური ანაზღაურება გამოვა დაახლოებით 25 ლარი, 10 კრედიტქულაზე 250 ლარი და ა.შ

შედეგი:

ამგვარად აღმოიფხვრება დისკრიმინაციული მიდგომა. სტატუსის დანამატი პირდაპირ აისახება მასწავლებლის თანამდებობრივ სარგოში კოეფიციენტის სახით. და ნებისმიერი საათობრივი დატვირთვის შემთხვევაში ის პროპორციულად გადანაწილდება. ანუ, მასწავლებელი ნებისმიერ დაგროვებულ კრედიტქულაზე ნებისმიერი საათობრივი დატვირთვის შემთხვევაში აიღებს ამ კრედიტქულის ექვივალენტურ ფინანსურ ანაზღაურებას.

მართალია, საქართველოში მასწავლებლის ანაზღაურების ოდენობა მინიმალურადაც ვერ უახლოვდება საერთაშორისო სტანდარტებს, მაგრამ ეს რეკომენდაციები ეხება არსებული ანაზღაურების ოდენობას, ვაუჩერის მოცულობის ზრდა კი ავტომატურად გამოიწვევს მასწავლებლის ანაზღაურების ზრდასაც და საჭირო აღარ იქნება დამატებითი ნორმატიული მანიპულაციები და რაც მთავარია, აღარ დაზარალდებიან უკვე სტატუსმოპოვებული პედაგოგები.

ეს რეკომენდაციები შემოგვაქვს არსებული რეალობის გათვალიწინებით. საბოლოოდ, ცხადია მთლიანად შესაცველია, როგორც ანაზღაურების, ისე პედაგოგთა დიფერენციაციის სისტემა, რაც არაერთხელ დავასაბუთეთ წინანდელ კვლევებში. ჩვენი შემოთავაზებული რეკომენდაციები გულისხმობს ფუნდამენტურ ცვლილებებს ხსენებულ ბრძანებაში ( №126/ნ) და მოსწავლის ფინანსური ვაუჩერის ოდენობის ზრდას.

თავისუფალი ტრიბუნა